«Нужно найти баланс между интересами бизнеса и запросом на безопасность»
О том, чему научилось правительство в процессе реформы контрольно-надзорной деятельности, насколько можно верить статистике проверок в условиях мораториев на них, как будет развиваться «тонкая настройка» контроля и надзора, а также о том, какие выводы власти делают и как распространяют их на сопряженные сферы госрегулирования и при чем тут клиентоцентричность, в интервью “Ъ” рассказывает статс-секретарь, замглавы Минэкономики Алексей Херсонцев.
Алексей Херсонцев
— Реформа контроля готовилась в условиях массовых проверок бизнеса, однако на три года пришлось два моратория на проверки, продлен мораторий и на 2023 год. Как Минэкономики оценивает эффективность проводимых изменений в такой статистически несопоставимой обстановке и стоит ли вообще здесь больше говорить о численных измерениях — или о концептуальных?
Бизнес действительно благодаря решению президента жил фактически без проверок в 2020 и в 2022 годах. Если обратиться к цифрам, то получается такая картина: до моратория в 2019 году — 1,5 млн проверочных мероприятий, в 2020-м — снижение до 400 тыс., в 2021-м — с учетом снятия ковидных ограничений — возврат до 880 тыс., а в 2022-м пока видим всего порядка 360 тыс. проверок. Такая тенденция объясняется тем, что в 2022 году мораторий распространялся на все организации вне зависимости от их размера: планово проверять можно было только организации в определенных сферах, и то если организации отнесены к категории с высокими рисками. Была также достаточно жесткая схема выхода на внеплановые проверки, их проведение было ограничено. Между тем с данными по более чем 300 тыс. проверок тоже можно работать. Мы сформировали такой пул информсистем вокруг контрольно-надзорной деятельности, который позволяет нам подробно видеть все аспекты проверочной деятельности наших коллег в различных разрезах. Прокуратура, например, серьезным образом доработала единый реестр контрольно-надзорных мероприятий: мы довольно точно видим, кого проверяют, и видим, какие предприятия у нас практически не проверяли.
— Насколько количественные данные позволяют вам судить о том, что происходит в реальности? Например, рост числа пожаров и техногенных происшествий в РФ в 2022 году — это результат моратория, плохая оценка рисков, диверсии или совпадение случайных факторов?
Статистика МЧС России показывает, что в 2022 году количество пожаров, а также количество погибших в этих пожарах снизилось где-то на 10%. Число нарушений на объектах с массовым пребыванием людей, по данным коллег, снизилось вдвое. Конечно, статистика — лукавая вещь: допустим, в прошлом году была одна авария, а в этом две — уже кратный рост. Более того, с развитием социальных сетей мы больше узнаем об инцидентах по всей стране, и нам кажется, что их становится все больше и больше. В поисках связи между происшествиями и отказом от проверок следует помнить о росте профилактических мероприятий в прошлом году. Мы изначально договаривались с контролерами, что главное в контроле — это уход от палочной системы, а цель всех надзоров — снижение количества инцидентов и количества потерпевших. В конечном счете — безопасность наших граждан. Поэтому мы договаривались, что ведомства будут формировать показатели эффективности, соответствующие специфике их надзора и нацеленные на сокращение числа инцидентов.
Сейчас система учета как инцидентов, так и рисков по ведомствам очень разная. Если коллеги из МЧС ведут статистику по пожарам, по ущербу и так далее, то в большинстве ведомств эта система развита достаточно слабо. Поэтому в этом году мы будем предлагать создавать сводную систему учета инцидентов, чтобы дальше на ее основе дорабатывать риски, сопоставляя с проверками, и выстраивать связи между происшествиями и регуляторными решениями. Такой анализ позволит проверить, есть ли там закономерности.
— Как система учета инцидентов будет интегрирована в уже существующую цифровую инфраструктуру КНД?
В перспективе появится треугольник управления рисками. О чем речь: сейчас у нас есть реестр контрольно-надзорных мероприятий, реестр обязательных требований, которые мы наполняем. Система учета инцидентов станет третьим элементом, варианты его формирования могут быть разные. Надо понимать, что многие ведомства учитывают свои инциденты и сейчас, поэтому работа развернется не с нуля. По закону все федеральные ведомства должны были принять и утвердить индикаторы риска нарушения обязательных требований для своих видов контроля и использовать их как основания для внеплановых проверок. Поясню, что такое индикатор риска. Это признаки того, что на объекте контроля с высокой долей вероятности допущены нарушения или они могут произойти. Например, по мнению МЧС, неоднократное ложное срабатывание пожарной сигнализации может указывать не только на неисправность оборудования, но и в целом на наличие проблем с соблюдением требований пожарной безопасности. Формально у нас утверждено 187 индикаторов риска, но на практике на их основании проведено всего 520 проверок, то есть из 340 тыс. лишь 520 по индикаторам.
— Почему так произошло?
Прежде всего из-за моратория, проверки на основании индикаторов риска также были частично ограничены. В 2023 году такие ограничения сняты, более того, ведомствам поручено актуализировать свои индикаторы риска. Минэкономики по поручению заместителя председателя правительства — руководителя аппарата правительства Дмитрия Григоренко в процессе разработки новых индикаторов займется координацией ведомств. Основной объем работы им предстоит проделать самостоятельно, поскольку ведомства лучше понимают, какие требования являются наиболее сложными для соблюдения, важными с точки зрения последствий и, соответственно, какие индикаторы риска могут быть введены. Алгоритм следующий: контрольные органы сформируют по своим видам надзора перечни наиболее часто нарушаемых обязательных требований, классифицируют эти нарушения в зависимости от степени возможных последствий и определят индикаторы возможных нарушений. Индикаторы риска фактически будут подсказывать правила добросовестного поведения для бизнеса.
— Для бизнеса предпочтительнее мораторий...
Мораторий — не самоцель. С одной стороны, мы должны исходить из того, что радикальное снижение числа проверочных мероприятий — это новая реальность, мы живем в ней уже несколько лет и видим, что она достаточно сбалансированна. Но многие надзорные ведомства все-таки хотели бы иметь больше возможностей для проведения проверок, поэтому нам нужно еще найти баланс — между интересами бизнеса и запросом на безопасность.
Как этот баланс искать, мы понимаем. В процессе реформы КНД мы стремимся к минимизации проверок, но при условии соблюдения обязательных требований. В этой логике мы наращиваем профилактические мероприятия: в 2022 году количество профилактических визитов составило почти 510 тыс., что в 1,7 раза превышает число проверок. Профилактический визит — достаточно эффективная и уже полюбившаяся некоторым надзорным ведомствам и бизнесу процедура, поскольку заменяет проверки с точки зрения стимулирования поднадзорных к выполнению требований безопасности. У бизнеса, конечно, были опасения, что визиты могут использоваться контролерами как полноценная проверка и повод для привлечения к ответственности, но опасения не подтверждаются. Пару месяцев назад мы запустили на портале госуслуг специальный сервис обратной связи о профилактических визитах: отзывы положительные, хотя и выборка еще небольшая.
Отдельная тема — это плановые проверки, то есть мероприятия, которые проводятся с некоторой периодичностью. Здесь система КНД также предполагает риск-ориентированный подход, и большая часть всех объектов контроля должна относиться к категории, которую мы не проверяем никогда. Потому что мы знаем о ней достаточно, мы уверены, что требования соблюдаются, за исключением случаев, когда срабатывает индикатор риска.
В силу разных причин, связанных с социальной значимостью или с большим масштабом последствий в случае реализации рисков, у нас есть объекты, куда контролеры должны приходить вне зависимости от того, есть ли признаки нарушений. Это отдельная группа объектов. И их также необходимо ранжировать, чтобы ходить только туда, где у нас высокий или очень высокий риск возникновения негативных последствий. Планы проверок на 2023 год, которые ведомства утвердили по согласованию с прокуратурой в конце прошлого года, уже сформирован из объектов высокой и очень высокой категории риска. При этом есть особенность для социально значимых объектов. При всей необходимости периодически их проверять есть нюанс: если нарушения обнаружены, школа или больница платит штраф в казну. В итоге государство начинает штрафовать само себя, и те средства, что закладывались на финансирование государственных и муниципальных школ и больниц, оттуда изымаются. Поэтому мы закрепили в постановлении, что в отношении государственных и муниципальных детских садов и школ будут проводиться обязательные профилактические визиты, а не плановые проверки. То есть при выявлении несоответствий контролер может выдать предписание не директору детского сада или школы, а учредителю, который отвечает за надлежащую работу подведомственной ему организации. Нам кажется, что подход будет способствовать тому, что для наших граждан садики и школы будут безопасны, но без того, чтобы зарплатный фонд их сотрудников шел на штрафы. Если этот подход себя зарекомендует, предложим распространить его и на медицинские учреждения, финансируемые из бюджета.
— Контролеры транслируют усталость от моратория, но не озаботились разработкой индикаторов риска для проведения внеплановых проверок. При таком раскладе при отмене моратория есть риск откатиться назад. Как сформировать новую культуру КНД и преодолеть привычки контролеров к старым порядкам?
Безусловно, культура — важнейшая составляющая успеха всей реформы. Отношение коллег из контрольных ведомств постепенно меняется — об этом свидетельствует рост числа профилактических визитов. Президент летом прошлого года поручил подготовить очередной этап реформы контрольно-надзорной деятельности, который предусматривает отмену проверок компаний, не связанных с высокими рисками причинения вреда. Нет необходимости ходить и проверять всех подряд, должен работать риск-ориентированный подход. Мы уверены, что количество перейдет в качество и роль инспектора изменится — он станет для бизнеса помощником, который помогает соблюдать обязательные требования и отвечает за безопасность граждан, а не наказывает и мешает вести предпринимательскую деятельность. Но на эту культуру влияют и такие факторы, как уровень оплаты труда инспекторского состава. Сейчас он недостаточен, и государству есть над чем работать.
С точки зрения формирования новой культуры важна обратная связь. Для этого мы развиваем в рамках КНД систему досудебного обжалования: поднадзорный после проверки может через портал госуслуг обжаловать ее результаты или сообщить о нарушениях в процессе контрольного мероприятия. В 2022 году система заработала в полную силу: ей воспользовались более 4,3 тыс. предпринимателей. Средний срок принятия решений по заявлениям составляет около 10–12 рабочих дней, притом что формально этот срок определен в 20 дней. Обжалование же в суде заняло бы минимум полгода и потребовало финансовых издержек. Система позволяет подавать два типа заявлений: обжаловать результат проверки либо продлить срок исполнения предписания, если вы в срок не успеваете выполнить требования инспектора. В первом случае у нас рассмотрено порядка 3,5 тыс. жалоб на решения и действия контрольных органов, в 33% случаев жалобы удовлетворены. То есть ведомства готовы разбираться и принимать решения в пользу заявителей. Например, в МЧС России 37% жалоб были полностью или частично удовлетворены, в Ростехнадзоре — 53%, в Роспотребнадзоре — 39%.
Что касается ходатайств о продлении срока исполнения предписаний (то, что бизнес должен исправить по итогам проверки), там цифры еще значительнее: в 82% случаев ведомства удовлетворили такие просьбы. Поэтому можно говорить о постепенных изменениях в культуре надзорных органов: коллеги ориентируются именно на взаимодействие с поднадзорными лицами в части соблюдения ими обязательных требований и создания им для этого соответствующих возможностей.
— Недавно вы приступили к реформированию системы разрешительной деятельности, опираясь на принципы КНД. Какова целевая модель обновленной системы разрешений?
Реформа контрольно-надзорной деятельности стартовала по нескольким направлениям. Одним из них была «регуляторная гильотина»: мы пересмотрели обязательные требования, взамен более чем 12 тыс. устаревших документов приняли 447 новых. По разрешительной деятельности «гильотина» не везде прошлась, и у нас сохраняется достаточно большой пласт разрешений и лицензий, которые содержат устаревшие требования. Сейчас мы создаем списки лицензий и разрешений и планируем максимально оцифровать их и перевести на портал госуслуг. С одной стороны, это удобно для заявителя, с другой стороны, мы получаем прозрачный процесс предоставления соответствующих услуг.
Этот процесс не механический. Применительно к каждому разрешению ведомства совместно с представителями бизнеса и экспертами вырабатывают целевые состояния: зачем нужен этот документ, какой круг интересантов затрагивает. Кроме того, мы требуем от ведомств кардинально сокращать сроки предоставления услуг по выдаче разрешений и список документов, запрашиваемых у участников рынка при подаче заявок. В 2022 году мы уже вывели на портал госуслуг более 180 лицензий и разрешений: на 50% сократили срок оказания услуг. Сейчас в среднем это занимает 17 рабочих дней, но какие-то разрешения выдаются и за пять дней. На 45% сократили количество запрашиваемых документов, в целом по всем разрешениям отменили 829 документов. На 2023 год у нас осталось порядка 200 видов разрешительной деятельности: мы продолжим вырабатывать целевые состояния для них и оптимизировать услуги. Кроме того, мы займемся улучшением пользовательского опыта применительно к разрешениям, которые уже выведены на портал госуслуг. Для этого мы измеряем уровень удовлетворенности по каждой из услуг и корректируем их.
— В среднем каков сейчас этот уровень?
По этим переведенным услугам среднюю оценку сейчас вам не скажу, в целом же по госуслугам удовлетворенность превышает 90%. В свое время мы очень серьезно продвинулись в части качества оказания госуслуг, а учитывая, что большинство из них предоставляется гражданам, то довольные люди — залог высокой оценки. Сейчас мы апробируем новый способ измерений удовлетворенности пользователей порталом госуслуг — оценку NPS (индекс потребительской лояльности.— “Ъ”). В бизнесе, в маркетинге эта метрика используется для оценки восприятия клиентом сервиса, услуги, продукта. Будем этот способ также применять и в отношении услуг для предпринимателей. Нам важно не просто привести их на портал, но и сделать так, чтобы пользователи, регулярно обращающиеся за услугами для бизнеса, получали от этого пользу.
— Раз мы коснулись темы того, что государство делает для граждан и клиентоцентричности, то расскажите, что это такое?
Клиентоцентричность — это подход, связанный не только с госуправлением, он уже достаточно давно развивается в бизнесе. Это стратегическая инициатива правительства, которая была утверждена премьер-министром Михаилом Мишустиным. Если совсем коротко, то она подразумевает, что все сервисы, решения создаются исходя из понимания, что в центре находится клиент и его потребности, и именно под них (а не под себя) государству следует выстраивать собственные продукты и процессы.
Мы можем сколько угодно долго оптимизировать предоставление какой-нибудь государственной услуги, например выдачи справки человеку, пока в один прекрасный момент не придем к выводу о том, что ему эта услуга не нужна, если бы мы не требовали ее получать. И нам нужно подумать, зачем человек справку берет — и если она действительно нужна нам для каких-то целей, то сделать так, чтобы процесс получения проходил без обращения гражданина. Классический и самый успешный пример — это беззаявительное получение выплат, начавшееся в 2020 году в ковид с «президентских» выплат. Это был серьезный успех, когда во второй раз эти выплаты предоставлялись гражданам автоматом, даже без заявления. Принцип предусматривает, что, предполагая, что у гражданина есть в чем-то потребность, государство приходит к нему и говорит: «Вам помочь?» либо, понимая, что гражданину положено то или иное благо, просто дает ему это, не дожидаясь каких-то дополнительных ходатайств, справок, обращений. Это новый подход к проектированию государственных услуг и сервисов, и мы здесь только в самом начале пути.
Сейчас мы переходим от оптимизации конкретных сервисов, их упрощения к перестройке сервисов в целом, исходя из жизненных ситуаций. Например, классическая жизненная ситуация — рождение ребенка. В идеале государство знает о рождении ребенка по самому факту, а значит, может предоставить большинство услуг и сервисов, льгот человеку даже без специального обращения за ними.
В России реализуется федеральный проект «Государство для людей», который курирует со стороны правительства Дмитрий Григоренко. В 2022 году проходило обучение чиновников, шла «раскатка» проекта, создавалась его инфраструктуры — определение планов, задач. Это только первая стадия. Кроме того, мы достаточно активно занимались с коллегами из других федеральных ведомств вопросами перехода на новые принципы, формировали и внедряли стандарты клиентоцентричности.
— Какие основные положения стандарта «Государство для людей» вы могли бы выделить? Кто принимал участие в их разработке? Возможна ли корректировка положений стандарта, и если да, то по каким основаниям?
Здесь надо понимать, что в первую очередь стандарты — это набор базовых принципов, и мы договорились, что они будут приняты по трем направлениям — для граждан, бизнеса и для внутреннего клиента. Речь идет о том, что известная фраза «Несчастный человек не может сделать другого счастливым», в общем-то должна относиться и к тем людям, которые занимаются оказанием услуг. Если мы строим государство, работающее на принципах клиентоцентричности, то должны уделять достаточно много внимания культуре работы с госслужащими. Сейчас, в первую очередь для нового поколения наших граждан, особенно нет разницы между государственными услугами и негосударственными — в этом смысле они свои ожидания, требования, претензии в хорошем смысле этого слова одинаково предъявляют как к частным, так и к государственным сервисам. При этом от последних они хотят получить такой же положительный опыт, какой был у них ранее.
Каждое ведомство, участвующее в пилотном проекте, должно было принять для себя стандарты. К концу 2022 года они должны были утвердить «дорожные карты» внедрения принципов клиентоцентричности в своей деятельности. А кроме того, был создан список из 24 жизненных ситуаций — это те сферы, на которых будет отрабатываться внедрение клиентоцентричного подхода. В 2023 году начнется реализация эти плана.
Отдельная тема — созданная в 2022 году лаборатория пользовательского тестирования госуслуг. Она необходима для оценки пользовательского опыта при использовании государственных сервисов — в процессе исследования анализируются различные данные пользователя, психоэмоциональное восприятие, отслеживается взгляд. Сейчас это применяют крупные IT-компании. В следующем году уже ожидаем увидеть ряд конкретных сервисов, которые будут доработаны по рекомендациям лаборатории.
— С 2023 года вы планируете полноценную работу в рамках клиентоцентричности, а в 2022 году был пилот?
Да, в 2022 году проходил пилот, но работа была все равно полноценная. Осуществлялись подготовка, обучение — без этого никуда. В 2023 году обучение будет еще более масштабным, потому что нужно пронизывать клиентоцентричностью весь пласт госорганов, муниципальных органов. Вообще, люди ассоциируют с государством и бюджетные учреждения, и школы, и сады, и больницы. Принципы клиентоцентричного подхода должны пронизывать не только какие-то маленькие элементы государства, они должны быть такой «сквозной» культурой в госсекторе.
— Специальная военная операция и последовавшие за этим экономические потрясения как-то повлияли на эти планы?
В контексте СВО тематика снижения контрольной нагрузки на бизнес, клиентоцентричности становится еще более актуальной. Запросы общества на то, чтобы государственные услуги, сервисы формировались именно вокруг потребностей граждан, будут только расти. В тех регионах, где люди работали с проблемами граждан и бизнеса с большим участием, неформально, там в общем-то удавалось с справиться с трудностями. Это важное замечание, что клиентоцентричный подход в том числе означает возможность, умение и наличие полномочий решать проблему конкретного человека здесь и сейчас. А главное — искренне желать решить проблему человека, помочь ему. Поэтому запрос на подобного рода улучшения будет только расти, и нам необходимо здесь идти в ногу со временем, отвечая чаяниям, запросам общества.
— В ноябре 2022 года вы должны были разработать методику рейтингов органов власти в части клиентоцентричности. Это ведомственное «социалистическое соревнование» — или по итогам возможны кадровые решения?
Если это и соревнование, то только с самим собой. Любые рейтинги федеральных ведомств, которые вы можете наблюдать,— это, безусловно, в первую очередь способ стимулирования более активной работы сотрудников. По поручению Дмитрия Григоренко в 2022 году уже все ведомства утвердили у себя концепции внедрения принципов и стандартов клиентоцентричности. Они выстраивают приоритеты при проектировании и предоставлении услуг «от человека», ориентируясь на его целевой образ,— это услуги в конкретной жизненной ситуации.
Должно быть понимание рейтингуемых, из чего складываются результаты, что участники могут, должны сделать, чтобы стать лучше, подняться выше. Если это все есть, то рейтинг действительно будет приводить к более быстрому внедрению тех или иных прогрессивных вещей. Поэтому мы сейчас этот рейтинг обкатываем и в начале 2023 года начнем его потихоньку «предъявлять свету».
— Он будет публичным?
Обычно работа с рейтингами происходит следующим образом: первые несколько итераций — закрытые, потому что это притирка, каждый должен увидеть себя, где бы ни оказался. Потом в какой-то момент — лучше заранее об этом людям сказать — его надо, конечно, делать публичным, с тем чтобы рейтинг выполнял роль того самого подстегивания к выполнению тех или иных задач.
